Referendum e bicameralismo – Uno sguardo oltreconfine

di Matteo E. Landricina

Mentre la fatidica data del 4 dicembre si avvicina, e con essa la scadenza referendaria che deciderà le sorti del progetto di riforma denominato Renzi-Boschi, l’Italia discute e si interroga sulle ragioni del SI o del NO, con un approccio più o meno costruttivo e ragionato a seconda dei casi. Anche all’interno del variegato Movimento per la Pace italiano, che in quanto tale non ha preso posizione (né poteva farlo visto la sua natura eterogenea) c’è chi ha proposto dei ragionamenti pubblici per esaminare nel dettaglio la proposta dal punto di vista dei nonviolenti.

Anche i pacifisti, tuttavia, come buona parte parte degli italiani, dovranno faticare non poco, a mio avviso, il 4 dicembre, per decidersi in merito alla proposta referendaria. Uno dei motivi per cui, a pochi giorni dal voto, un gran numero di elettori è ancora indeciso è forse che il suddetto progetto di riforma costituzionale assomiglia, mi si passi la similitudine, a un piatto molto sostanzioso e molto ricco di ingredienti, apparentemente gustoso, che rischia però di risultare indigesto: dalla riforma del Senato all’abolizione delle Province, dalla riduzione del numero dei parlamentari alle modifiche sulle norme che regolano referendum e leggi di iniziativa popolare, nella Renzi-Boschi c’è dentro di tutto.

È fuori discussione che il cuore della riforma sia data dalla modifica sostanziale del ruolo del Senato nel nostro ordinamento, e della conseguente abolizione del cosiddetto “bicameralismo paritario”, che finora ha caratterizzato l’assetto repubblicano. Uno dei motivi che spingono da anni le forze politiche a proporre tale abolizione (vedi da ultimo, la proposta di revisione costituzionale del 2006, poi bocciata da un altro referendum), è che si tratterebbe in questo caso di una “anomalia” italiana, che rende lento e farraginoso il procedimento legislativo, mentre nel resto del mondo, laddove esistono due Camere, queste hanno ruoli e funzioni differenziati. Ma è davvero così? Per comprendere meglio la portata delle modifiche proposte dalla Renzi-Boschi al nostro assetto costituzionale giova, a mio avviso, dare uno sguardo a ciò che accade oltre i confini nazionali. Non potendo in questa sede esaminare le funzioni di tutti i parlamenti a livello mondiale, propongo di guardare a ciò che accade in tre dei nostri principali paesi vicini: Spagna, Germania e Francia.

Partiamo dalla Spagna, che è forse il sistema politico che assomiglia di più a quello italiano (parlamentare, seppur monarchico), anche se la costituzione spagnola, a differenza della nostra, ha previsto fin dall’inizio un notevole radicamento delle autonomie regionali. In Spagna il Parlamento, detto Cortes Generales, è composto dalla Camera dei deputati (Congreso) e dal Senato. Quest’ultimo è la Camera di rappresentanza territoriale (art. 69 della costituzione spagnola), composto da 208 senatori eletti su base territoriale direttamente dai cittadini, più altri 51 eletti indirettamente dai consigli regionali. La costituzione non prevede una differenziazione funzionale della Camera dei deputati e del Senato: la funzione legislativa è infatti affidata congiuntamente alle due Camere e al governo (art. 87). Il Senato tuttavia esercita la funzione legislativa in maniera subordinata rispetto alla Camera, potendo quest’ultima sempre respingere in ultima istanza (salvo pochissime eccezioni), gli eventuali veti ed emendamenti avanzati dai senatori (art. 90, c. 2). Il Senato non partecipa ai voti di fiducia al governo, dal momento che quest’ultimo è responsabile della propria politica solamente di fronte al Congreso (art. 108).

Nonostante l’autonomia delle comunità locali abbia in Spagna un valore fondante a livello istituzionale e costituzionale, la Germania è l’unico, dei tre paesi citati, a definirsi esplicitamente uno stato federale (Bundesrepublik Deutschland). La costituzione tedesca (Grundgesetz) individua una serie di competenze che sono esclusive dello stato centrale, poi un numero di ambiti di legislazione concorrente tra stato e regioni, mentre la potestà legislativa residuale è attribuita a queste ultime (art. 70 Grundgesetz), le quali godono di notevole autonomia. Come negli altri paesi, anche il Parlamento tedesco si suddivide in due Camere, quella dei deputati (Bundestag), eletta a suffragio universale, che dà la fiducia al governo, e la Camera delle regioni (Bundesrat), che non viene eletta dai cittadini ma  che è composta da delegati dei governi regionali. Attraverso il Bundesrat, le regioni autonome (Länder) partecipano al processo legislativo federale per le questioni di loro competenza e per ciò che riguarda i rapporti con l’Unione europea (art. 50 Grundgesetz), oltre ad alcuni casi eccezionali in cui le Camere agiscono congiuntamente.

La Francia – la nazione a cui i padri fondatori dello stato unitario italiano hanno guardato di più per ispirarsi nella costruzione delle istituzioni e del diritto in Italia – è il paese più centralista dei tre qui presi in considerazione. Dal 1958, anno della riforma voluta da de Gaulle, è anche l’unico ad essere una repubblica presidenziale, in cui il Presidente della Repubblica è eletto direttamente dai cittadini e dispone di ampi poteri, come quello di nominare il Primo Ministro. Il Governo è comunque responsabile delle sue azioni di fronte al Parlamento, che è composto da una Camera dei deputati (Assemblée nationale), eletta direttamente dal popolo, e da un Senato, eletto a suffragio indiretto tra gli amministratori locali. Il Senato, anche qui, rappresenta le “collettività territoriali”, cioè le comunità locali (art. 24 della costituzione francese). Spetta solamente all’Assemblée nationale il diritto di esprimere mozioni di censura (sfiducia) contro l’operato del governo, che portano, in caso di approvazione, alle dimissioni del Primo Ministro. Per il resto la funzione legislativa, condivisa tra parlamento e governo, è esercitata tanto dalla Camera  che dal Senato. L’articolo 45 della costituzione stabilisce esplicitamente che “tout projet ou proposition de loi est examiné successivement dans les deux assemblées du Parlement en vue de l’adoption d’un texte identique”, prevedendo una procedura di conciliazione nel caso di un disaccordo tra le due Camere.

Quali conclusioni si possono trarre, dunque, sulla proposta di riforma costituzionale Renzi-Boschi, guardando a ciò che fanno i nostri vicini di casa europei? Innanzitutto, si conferma che il “bicameralismo perfetto” come esiste in Italia, con due assemblee elette a suffragio universale che condividono paritariamente la funzione legislativa parlamentare, è effettivamente un unicum, un’anomalia dovuta alla peculiare situazione politica venutasi a creare nel nostro paese nel secondo dopoguerra. In tutti i paesi qui considerati, la Camera alta rappresenta le autonomie locali. Non vi è omogeneità in Europa per quanto riguarda l’elezione della Camera alta: se in Francia e in Germania è indiretta, in Spagna è, per la maggior parte, a suffragio diretto, anche se su base regionale. Ma non sarebbe comunque strano o antidemocratico, guardando all’esempio di altre democrazie, se l’Italia decidesse di differenziare il ruolo delle Camere, e optasse per l’elezione indiretta dei senatori.

Ciò che colpisce della Renzi-Boschi, è che mentre in Germania la minore rappresentatività della Camera alta è controbilanciata dall’assetto federale del sistema stesso, e in Francia è temperata dall’articolo 45 della costituzione, che vuole che ogni legge sia approvata sia dai deputati che dai senatori, in Italia, con l’approvazione della riforma, avremmo un Senato eletto indirettamente, ma con competenze solamente su un numero molto esiguo di leggi. Come dicono gli stessi sostenitori del SI, nel 97% dei casi l’approvazione delle leggi spetterebbe solamente alla Camera dei deputati. Il Senato sarebbe competente su alcune questioni, come i trattati che regolano l’appartenenza dell’Italia all’Unione europea, ma su molte altre no. Caso più unico che raro in Occidente, non spetterebbe al Senato neanche pronunciarsi sulla dichiarazione dello stato di guerra, un’anomalia inquietante già sottolineata in questi mesi da alcuni, ma che non è stata messa in risalto dai media, né discussa adeguatamente neanche dai pacifisti. Viene da chiedersi: ma un Senato non eletto direttamente dai cittadini, che non vota la fiducia, non ha potere di veto sui bilanci, non ratifica i trattati internazionali (salvo quelli che riguardano l’Europa), non si pronuncia sulle amnistie o sullo stato di guerra, e che si occupa solamente del 3% delle proposte di legge, con pareri che possono essere spesso ignorati dalla Camera, non era meglio abolirlo direttamente?

In sostanza, con l’approvazione della Renzi-Boschi l’Italia avrebbe un Senato delle autonomie locali dotato di meno potere che in molti altri paesi europei, in un contesto istituzionale caratterizzato più da centralismo di stampo francese che da federalismo alla tedesca (ricordiamo che vengono abolite le competenze concorrenti di Stato e Regioni all’art. 117), e, a meno che la legge elettorale non venga cambiata un’altra volta, con una Camera dei deputati controllata da un solo partito grazie al premio di maggioranza. Basta tutto questo per agitare lo spettro del tentativo di svolta autoritaria? Probabilmente no. L’attuale premier fortunatamente non dispone di un impero economico-mediatico come altri che lo hanno preceduto. Certo, rimane il sospetto che se a proporre lo stesso testo fosse stata un’altra maggioranza, non comprendente i sostenitori della attuale riforma, questi ultimi sarebbero oggi in piazza a difendere “la Costituzione nata dalla Resistenza”.

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